健全權(quán)力制約和監(jiān)督體系

[摘要]：黨的十八大明確提出要建立健全權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系，這將是下一階段我們政治文明建設(shè)的一個(gè)重要內(nèi)容。為我們把反腐倡廉建設(shè)放在更加突出的位置，更加堅(jiān)決地懲治腐敗，更加有效地預(yù)防腐敗指明了方向，那就是必須使權(quán)力在完善有效的監(jiān)督制約機(jī)制下運(yùn)行，才能確保權(quán)力在運(yùn)行的規(guī)范性、公正性、和實(shí)效性上體現(xiàn)黨的先進(jìn)性，才能確保立黨為公、執(zhí)政為民，才能確保政府機(jī)構(gòu)依法行政，從根本上奠定構(gòu)建和諧社會(huì)的基石。 

[關(guān)鍵詞]: 權(quán)力  制約  監(jiān)督  體系   運(yùn)行

政府的公共權(quán)力是人民賦予的，理所當(dāng)然應(yīng)該為人民的利益而負(fù)責(zé)任地、正當(dāng)?shù)匦惺梗龅截?zé)任行政，這可以說是責(zé)任政府的法理依據(jù)。責(zé)任政府的基本理念是由政府與人民的基本關(guān)系決定的。人民與政府之間是授權(quán)與被授權(quán)的關(guān)系，實(shí)際上是一種委托代理關(guān)系。公民使政府獲得合法的行使管理社會(huì)公共事務(wù)的權(quán)力，同時(shí)也期望從政府那里得到相應(yīng)的回報(bào)，這就要求政府權(quán)力的運(yùn)行必須合乎一定的模式和訴求。在共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的人民民主專政的社會(huì)主義國(guó)家，加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的制約和監(jiān)督，是黨的執(zhí)政能力建設(shè)和國(guó)家政權(quán)建設(shè)的一個(gè)重要課題。近年來，一些干部特別是領(lǐng)導(dǎo)干部腐化墮落、違法違紀(jì)屢禁不止的根本原因，是對(duì)權(quán)力的制約監(jiān)督不力。解決腐敗問題的根本途徑就是如何實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督。

我國(guó)是一個(gè)有著幾千年“人治”傳統(tǒng)的國(guó)度，加之中國(guó)又具有數(shù)千年“集體本位”思想的潛在影響，致使目前還存在著權(quán)力成為少數(shù)人的主體意志壓制多數(shù)人的主體意志的工具，或者說成為文明社會(huì)中少數(shù)人對(duì)多數(shù)人采取野蠻行為的工具。為爭(zhēng)取民主自由的斗爭(zhēng)無論中外都是社會(huì)變革的一個(gè)極其重要的追求，社會(huì)性的斗爭(zhēng)必然導(dǎo)致社會(huì)發(fā)展不和諧，為什么出現(xiàn)革命，從蘇東劇變到顏色革命，又到所謂的阿拉伯之春，沖突的不斷，就是因?yàn)闄?quán)力在里面起作用。

西方國(guó)家的權(quán)力監(jiān)督體系，是隨著權(quán)力制衡學(xué)說的產(chǎn)生和發(fā)展而演進(jìn)的，其權(quán)力監(jiān)督體制與權(quán)力制衡學(xué)說緊密相連。西方權(quán)力制衡學(xué)說的前提假設(shè)，是權(quán)力必須受到制約。早在古希臘、古羅馬時(shí)期，西方國(guó)家權(quán)力制衡思想就已經(jīng)萌芽。古希臘思想家柏拉圖在《法律篇》中就已經(jīng)提出了權(quán)力制約思想。他認(rèn)為，把全部統(tǒng)治權(quán)集中在一個(gè)人手中是毀滅性的，任何國(guó)家永久福利都需要在幾個(gè)方面之間劃分權(quán)力。古羅馬思想家西塞羅則初步闡述了共和政體中的各種權(quán)力相互制約和平衡的思想。19世紀(jì)末至20世紀(jì)中葉，西方國(guó)家形成了比較完備的權(quán)力制衡學(xué)說。英國(guó)思想家洛克是近代資產(chǎn)階級(jí)分權(quán)學(xué)說的最早提出者。他將權(quán)力分為立法、執(zhí)法和對(duì)外三種權(quán)力。孟德斯鳩則揭示了權(quán)力的本質(zhì)特征。他明確指出：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止?！币虼?，他在洛克分權(quán)思想的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步提出了分權(quán)與制衡學(xué)說，將國(guó)家權(quán)力分為立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)，從而實(shí)現(xiàn)了立法、行政、司法之間的技術(shù)分權(quán)。盧梭第一次完整地提出了人民主權(quán)學(xué)說，從而奠定了人民監(jiān)督政府的權(quán)力。杰斐遜提出立法、行政、司法三權(quán)分立并相互制衡以防止暴政，并且堅(jiān)持聯(lián)邦政府與地方政府縱向分權(quán)的主張。漢密爾頓則突出了“三權(quán)”相互牽制與平衡的原則，不僅要做到“三權(quán)分立”，還要確保三個(gè)權(quán)力部門的互相牽制、滲透、監(jiān)督。杰斐遜和漢密爾頓一起，確立了近代資本主義嚴(yán)格意義上的三權(quán)分立學(xué)說。深入分析西方三權(quán)分立原則的理論及其實(shí)踐，我們不難發(fā)現(xiàn)，這些理論和實(shí)踐的立足點(diǎn)，在于相信只有分權(quán)才能制約權(quán)力。三權(quán)分立只是分權(quán)制衡的權(quán)力配置模式，不是權(quán)力運(yùn)行的本質(zhì)。西方國(guó)家依據(jù)權(quán)力制衡理論構(gòu)建了國(guó)家權(quán)力制約監(jiān)督體系，為維護(hù)資產(chǎn)階級(jí)的統(tǒng)治立下了汗馬功勞，說明分權(quán)制衡的權(quán)力配置模式，有利于對(duì)國(guó)家權(quán)力進(jìn)行制約，是人類社會(huì)創(chuàng)造的制約權(quán)力的有效方法，是人類社會(huì)共同的政治文明成果。這都是我們需要我們借鑒的優(yōu)秀成果，如何取其精華，去其糟粕，是新時(shí)期政治建設(shè)面臨的重要任務(wù)。

中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政以來，在權(quán)力制約和監(jiān)督體系上走過彎路，有過挫折，但是秉承馬克思主義傳統(tǒng)，一直在不斷探索，取得了一定的成果。黨的十六大在論述我國(guó)政治建設(shè)和政治體制改革問題時(shí)，明確提出：“加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的制約和監(jiān)督。建立結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、程序嚴(yán)密、制約有效的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，從決策和執(zhí)行等環(huán)節(jié)加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的監(jiān)督，保證把人民賦予的權(quán)力真正用來為人民謀利益?！睆倪@里的論述可以看到，在重視權(quán)力監(jiān)督的同時(shí)，已經(jīng)開始明確涉及到了對(duì)權(quán)力的制約問題。在黨的第十七次全國(guó)代表大會(huì)上，對(duì)權(quán)力的制約問題，則有了進(jìn)一步發(fā)展。十七大報(bào)告明確提出：“建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制?！痹谶@里，中國(guó)共產(chǎn)黨首次提出將權(quán)力分解為決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)，并在它們之間建立健全既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制，這在我們黨的歷史上還是第一次。2009年9月，黨的十七屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢(shì)下黨的建設(shè)若干重大問題的決定》，強(qiáng)調(diào)要健全權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督機(jī)制，特別強(qiáng)調(diào)：“以加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部監(jiān)督為重點(diǎn)，建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制，推進(jìn)權(quán)力運(yùn)行程序化和公開透明?！钡牵瑢?duì)于決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)如何配置，仍然沒有展開論述。2012年11月十八大召開，胡錦濤同志在十八大報(bào)告中指出，要堅(jiān)持走中國(guó)特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路和推進(jìn)政治體制改革，其中一項(xiàng)重要內(nèi)容就是要建立健全權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系。堅(jiān)持用制度管權(quán)管事管人，保障人民知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，是權(quán)力正確運(yùn)行的重要保證。要確保決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)，確保國(guó)家機(jī)關(guān)按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力。堅(jiān)持科學(xué)決策、民主決策、依法決策，健全決策機(jī)制和程序，建立決策問責(zé)和糾錯(cuò)制度。凡是涉及群眾切身利益的決策都要充分聽取群眾意見，凡是損害群眾利益的做法都要堅(jiān)決防止和糾正。推進(jìn)權(quán)力運(yùn)行公開化、規(guī)范化，完善黨務(wù)公開、政務(wù)公開、司法公開和各領(lǐng)域辦事公開制度，健全質(zhì)詢、問責(zé)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、引咎辭職、罷免等制度，加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督、民主監(jiān)督、法律監(jiān)督、輿論監(jiān)督，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行。

經(jīng)過近幾年來的探索，我黨已經(jīng)逐漸形成了一定的權(quán)力制約監(jiān)督體系，但是面臨的問題依然很多，是當(dāng)前執(zhí)政黨的一個(gè)重要困擾。如何構(gòu)建起具有中國(guó)特色的權(quán)力制約和監(jiān)督體系，可以從以下幾方面著手。

第一，完善人民代表大會(huì)制度。我國(guó)的人民代表大會(huì)制度是人民實(shí)現(xiàn)民主權(quán)利的基本形式和途徑。但是人民代表大會(huì)制度還有許多地方不夠完善，進(jìn)一步健全和完善人民代表大會(huì)制度是我國(guó)政治體制改革以及民主和法制建設(shè)的重大課題。從實(shí)踐上看，我國(guó)存在著立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)職責(zé)權(quán)力不明的問題，而人大對(duì)政府權(quán)力的監(jiān)督，對(duì)司法機(jī)關(guān)權(quán)力的監(jiān)督明顯弱化，且權(quán)力間的制衡也很難實(shí)現(xiàn)，其中行政機(jī)關(guān)權(quán)利濫用的現(xiàn)象較為嚴(yán)重。這就要求在完善人民代表大會(huì)制度，加大人大監(jiān)督力度的同時(shí)，也要提高司法機(jī)關(guān)的地位，保證司法機(jī)關(guān)獨(dú)立行使司法權(quán)，使司法機(jī)關(guān)能配合人大對(duì)行政權(quán)進(jìn)行有效的監(jiān)督和制約。

第二、整合我國(guó)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，建立只對(duì)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)、獨(dú)立于政府的獨(dú)立的監(jiān)督機(jī)構(gòu)。我國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家，人民群眾是國(guó)家真正的主人，而各級(jí)黨政機(jī)關(guān)工作人員則是人民的公仆。因此，民主的主體是人民，要實(shí)現(xiàn)真正的民主監(jiān)督，最好的辦法是把監(jiān)督權(quán)真正交給人民，并對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)的權(quán)力作出明確的限定，使權(quán)力之間形成制約。只有以民制權(quán)，形成以人民為主體的民主選舉和民主罷免制度，才能使監(jiān)督成為真正意義上的民主監(jiān)督，才能實(shí)現(xiàn)黨風(fēng)、政風(fēng)的根本好轉(zhuǎn)。

第三，將決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制，引入整個(gè)黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度之中。在黨的領(lǐng)導(dǎo)制度、國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度、政府制度、司法制度以及社會(huì)制度中，都要按照這個(gè)思路進(jìn)行設(shè)計(jì)，從而構(gòu)建有效的權(quán)力制約和監(jiān)督體系。

第四，落實(shí)公民的憲法權(quán)利、切實(shí)加強(qiáng)輿論監(jiān)督、拓展技術(shù)反腐平臺(tái)，為完善和發(fā)展我國(guó)權(quán)力監(jiān)督體系奠定堅(jiān)實(shí)的社會(huì)基礎(chǔ)。 總之，在堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位和執(zhí)政地位的前提條件下，在遵循人民代表大會(huì)統(tǒng)一行使國(guó)家權(quán)力的憲政秩序下，將“建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制”引入整個(gè)黨和國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)制度的設(shè)計(jì)之中。

五、嚴(yán)格而完備的法治制度。任何權(quán)力都不能高于法律，任何部門都處于其他部門的制約和監(jiān)督下，而所有部門、任何高官，在法律面前都不得逾越。即使是最高行政長(zhǎng)官如果有違法行為也一樣要受到嚴(yán)格追究。法治的威嚴(yán)能使大多數(shù)官員不敢起貪污之心和違法之念。

總之，變革制度設(shè)計(jì)，使制度設(shè)計(jì)真正形成互相制約與多重監(jiān)督的格局，整合監(jiān)督機(jī)構(gòu)，落實(shí)憲法規(guī)定的公民基本權(quán)利，切實(shí)加強(qiáng)新聞?shì)浾摰谋O(jiān)督，拓展技術(shù)反腐平臺(tái)，從而構(gòu)建起符合權(quán)力運(yùn)行規(guī)律、既具有中國(guó)特色、又遵循科學(xué)社會(huì)主義基本原則的權(quán)力制約和監(jiān)督體系。(李林)